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22 Maggio 2019

Il Ministro Toninelli rilancia il Dibattito Pubblico sulle grandi opere come strumento di democrazia partecipativa


Grande partecipazione e attenzione a Roma per il convegno “Decidere sulle Grandi Opere. Il DPCM 76/2018 e il Dibattito Pubblico”, svoltosi lunedì 20 maggio 2019. Organizzato dall’Avvocatura Generale dello Stato – che ha ospitato l’evento presso la Sala Vanvitelli – e dal Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, il convegno si è svolto in occasione della pubblicazione del volume Il Dibattito Pubblico, edito da La Tribuna, prima pubblicazione ragionata sulla nuova disciplina introdotta con il DPCM 76/2018.

“L’obiettivo del Dibattito Pubblico è venire incontro alle esigenze della collettività”, ha ricordato il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti Danilo Toninelli, intervenendo in apertura di lavori. “Molto spesso alcune decisioni infrastrutturali sono state mal digerite e mal recepite dalla collettività non perché fossero sbagliate nel merito, ma perché non erano condivise. Oggi siamo a un buono stato di avanzamento: si sta costituendo la Commissione preposta al controllo del Dibattito Pubblico e presto avremo il primo esempio, su un’opera da lungo tempo attesa come la Strada Statale 106 Jonica in fase di progettazione definitiva”.

Il Dibattito Pubblico si può configurare come un punto d’incontro privilegiato tra gli interessi del pubblico e del privato, che restituisce alla politica un ruolo irrinunciabile di sintesi tra le esigenze delle parti in causa. Come specifica il Capo Ufficio Legislativo del MIT Alfredo Storto, non si tratta di uno strumento pensato per scavalcare le intermediazioni e porsi come “alternativo” o sostitutivo rispetto alla democrazia rappresentativa: “C’è sempre bisogno di un’attività di analisi degli interessi, di quelli privati e di quelli collettivi, e di una sintesi tra questi. Un’azione che non può che essere demandata alla politica. Non è un nuovo modo per decidere, ma un’opportunità per riconquistare autorevolezza, guidando processi decisionali più critici”. 

Quali sono dunque i confini entro cui possono muoversi tali forme di partecipazione attiva? Fino a che punto la rappresentanza dei cittadini sul tema delle grandi opere si può definire appropriata? Queste le domande fondamentali, anticipate dall’Avvocato Generale dello Stato Massimo Massella Ducci Teri, a cui i relatori del convegno hanno cercato di dare una risposta.


I rischi nel contesto italiano

Le problematiche relative alle opere pubbliche in Italia non riguardano soltanto il coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali. Il tema va affrontato da un punto di vista più ampio, a partire dagli aspetti maggiormente critici della committenza pubblica nel nostro Paese: nello specifico, i tempi eccessivamente lunghi e la centralità del contenzioso come strumento di risoluzione delle controversie. “Non a caso – ha spiegato Andrea Zoppini, Professore Ordinario di Diritto Civile all’Università Roma Tre – se in Germania il professionista chiave nelle opere pubbliche è l’ingegnere e in Francia è l’economista, in Italia è l’avvocato.” Il problema risale al sistema di aggiudicazioni basato sul massimo ribasso, per cui è naturale che un’azienda aggiudicataria, che svolge l’attività sottocosto o con margini di profitto minimi, non abbia particolare interesse a portare l’opera a una conclusione rapida e anzi, sfrutti le occasioni di contenzioso. 

Le potenzialità della democrazia partecipativa

A fronte di queste criticità, il Dibattito Pubblico offre alla politica una possibilità di riavvicinarsi ai cittadini, rinsaldando un rapporto di fiducia che si è andato sempre più deteriorando negli ultimi anni. Come ha ricordato Lanfranco Senn, Professore Emerito di Economia Regionale all’Università Bocconi, il Dibattito Pubblico non è in sé il momento della presa di decisione, ma una fase propedeutica per trovare la convergenza degli interessi in gioco. “Occorre capire se una grande opera serve a creare economie esterne o genera diseconomia. Il fine è lo sviluppo sostenibile, nel tempo e in tempo”. Come? Innanzitutto definendo chiaramente il progetto e i suoi obiettivi, per poi descrivere le alternative progettuali e la loro fattibilità; identificare gli effetti diretti e indiretti; quantificare “costi” e “benefici”, mettendo anche a disposizione le informazioni finanziarie.

L’importanza del Dibattito Pubblico – sottolinea Senn – deriva da alcuni aspetti culturali della società contemporanea: una crisi di fiducia, in cui gli interessi individuali prevalgono su quelli collettivi, mentre i corpi intermedi preposti alla mediazione degli interessi perdono di autorevolezza ed efficacia. In mancanza di luoghi in cui si possa esercitare una riflessione generale, emergono sempre più di frequente figure carismatiche che cavalcano le singole proteste, e che sarebbe opportuno riportare entro un alveo di regole condivise.

Rendere partecipi i cittadini delle decisioni che ricadono sulla loro vita di tutti i giorni si inserisce peraltro in piena continuità con le forme di democrazia diretta già previste dalla Costituzione, come il referendum abrogativo e l’iniziativa legislativa popolare. Negli ultimi anni – ha spiegato Alfonso Celotto, Professore Ordinario di Diritto Costituzionale all’Università Roma Tre – si sono cercate nuove forme di democrazia partecipativa: bilanci partecipati, consultazioni pubbliche, referendum propositivi. Anche il Dibattito Pubblico rientra nel novero di queste iniziative, e ne condivide alcune sfide cruciali: in primis, quella della partecipazione informata, per far sì che i temi oggetto di dibattito arrivino a tutti gli interessati e non solo a piccoli gruppi di interessi locali.

Un altro aspetto fondamentale è quello dell’imparzialità, che dev’essere garantita da chi coordina il Dibattito. “Il coordinatore non può porsi come esterno all’amministrazione, perché da essa viene incaricato e svolge un ruolo pubblico”, ha detto l’Avvocato dello Stato Giacomo Aiello. “È un ruolo particolare, che supera il potere pubblicistico: quasi un compito di arbitrato”.

I rischi di dare spessore al dissenso

Sebbene gli strumenti della democrazia partecipata siano in linea con i tempi e con la Costituzione, una procedura come il Dibattito Pubblico non è priva di incognite.  Se mal gestita rischierebbe addirittura di risultare deleteria, complicando i processi decisionali e moltiplicando gli attori coinvolti nella decisione,  riconoscendogli un ruolo che però è solo quello del diniego, avverte Zoppini. Anche secondo Francesco Karrer, Professore Ordinario di Urbanistica all’Università La Sapienza, la “scorciatoia” promessa dal D.P. rischia di essere inefficace. “Credo che averlo introdotto senza aver rivisitato la filiera del processo decisionale e autorizzativo, come la rivisitazione del piano urbanistico toccato dall’opera, sia un rischio”. E anche Marco Rettighieri, Presidente del Consorzio Collegamenti Integrati Veloci, ha richiamato la propria esperienza della partecipazione dei territori nella procedura di approvazione della TAV Torino-Lione, sottolineando la necessità di tempi rapidi, sia per il dibattito, sia per l’opera.

Il Dibattito Pubblico riporta al centro dell’ordinamento il concetto cardine della “sussidiarietà”. “Oggi abbiamo scritto una pagina importante”, ha ribadito il Presidente del Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano Gianni Verga, chiudendo i lavori della giornata. “Bisogna riportare questi grandi temi alla passione per realizzare opere, o anche per non realizzarle, ma per poter dire che ogni decisione è stata presa con il massimo della responsabilità, della libertà e della trasparenza”.

Che cos’è il Dibattito Pubblico?

Diventato obbligatorio secondo l’art. 22 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, il Dibattito Pubblico è un processo di partecipazione e confronto pubblico proprio sulle opere di interesse nazionale – della durata di 4 mesi – che si avvia nella fase di elaborazione del progetto di fattibilità quando le alternative progettuali sono ancora aperte, e il proponente può ancora modificare il progetto. È obbligatorio per le opere tra i 200 e 500 MLN di euro, in base alla tipologia d’intervento. Lo strumento è mutuato da quello francese del Débat Public ed è stato introdotto in Italia dal DPCM 76/2018 “Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico” pubblicato in GU n.145 il 25 giugno 2018.

Il manuale Il Dibattito Pubblico edito La Tribuna è la prima pubblicazione ragionata sul Dibattito Pubblico e si pone l’obiettivo di rileggere i passaggi del Regolamento all’interno del contesto e dei bisogni delle opere in Italia. Un gruppo di esperti – Giacomo Aiello, Ennio Cascetta, Alberto D’Ercole, Marco Di Folco, Ilaria Henke, Franco Karrer, Costantino  Pandolfi, Valeria Peverelli, Pasquale Proietti, Marco Rettighieri, Lanfranco Senn, Enrico Maria Tacchi, Fiorenzo Tagliabue, Gianni Verga, Roberto Vergari, Roberto Zucchetti – coordinati da Silvio Bosetti e Valentina Pucci, ha analizzato il Regolamento secondo diversi punti di vista: legislativo, amministrativo, tecnico, politico, sociale e ambientale; tutti volti a valorizzare e rendere possibile l’uso di uno strumento amministrativo qual è il Dibattito Pubblico, un approccio realistico teso alla ricerca del consenso per il bene delle grandi opere.

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